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国企改革:“再深的水我们也得蹚”——《习近平时代》选载
2016-06-27 09:13:00     

  针对国有企业改革,20年前中共十四届三中全会就提出“积极发展混合所有制经济”,10年前十六届三中全会更是提出了相关方案。可以说,国企改革问题早在十六届三中全会就进行了详细的顶层设计:对垄断行业要放宽市场准入,引入竞争机制;实行政企分开、政资分开、政事分开;深化行政审批制度改革,切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。但10年过去了,这些重大措施的执行情况和效果不容乐观。

  十八届三中全会用“涉险滩”“啃硬骨头”来形容国企等核心领域的改革一点都不为过。国企改革之所以推进困难,就在于国有资产一定程度上已经成了一块巨大的利益蛋糕。正如李克强所言,“触动利益往往比触及灵魂还难,但是,再深的水我们也得蹚”。

  过去30多年的历史表明,国企改革难的不是找准问题、提出目标和方案,而是落地的能力。习近平一再强调“一分部署、九分落实”,这对于国企改革尤为重要!

  作为国资国企改革的牵头单位,国务院国资委专门成立全面深化改革领导小组,对国企改革的重大问题进行研究,并于2014年7月在中央企业启动了“四项改革”试点:一是在国家开发投资公司、中粮集团有限公司开展改组国有资本投资公司试点。二是在中国医药集团总公司、中国建筑材料集团公司开展发展混合所有制经济试点。三是在新兴际华集团有限公司、中国节能环保集团、中国医药集团总公司、中国建筑材料集团公司开展董事会行使高级管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理职权试点。四是在国资委管理主要负责人的中央企业中选择2到3家开展派驻纪检组试点。这四项改革试点基本上将此轮国企改革的着力点清晰地展现在世人面前。

  从“管国企”到“管国资”:以国资改革带动国企改革

  2013年12月19日,国务院国资委副主任黄淑和亮相国新办发布会并介绍国企改革路线图。在他看来,新一轮国资国企改革的最大亮点之一就是以国资改革带动国企改革,政府要以出资人身份将“管国企”转为“管国资”。

  从“管国企”到“管国资”,虽一字之差,但管理的内容、对象、行为方式等都将发生很大变化。

  过去,国有企业是由各级国资委按照“管企业”的方式进行管理:管人、管事、管资产。今后,按照“管国资”的要求,需要在《公司法》的框架下,由国有资本的代表机构作为股东来“管资本”。

  从“管国企”到“管国资”,国资委的定位和职能也要发生转变。以往,国企高管的任命、重大投资决策的拍板以及企业经营指标的确定和考核,国资委都有很大的话语权。按照新的定位,国资委将行使出资人职责,以真正的股东身份来行使股权,围绕“管好资本”落实出资人的职责,不干预国有企业的具体经营活动,不干预国有企业的法人财产权和经营自主权。

  2014年12月22日至23日,在中央企业、地方国资委负责人会议上,国务院国资委负责人表示,国资委监管工作的改革不应是动其皮毛的修修补补,而必须是动其筋骨的大刀阔斧,有些方面甚至要脱胎换骨。国务院国资委要带头自我改革、自我革命。

  “管国资”,看上去简单了,但实际上难度更高了。十八届三中全会提出:“改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”这意味着过去的“国资委—企业”两层管理结构将会被打破,形成“国资委—国有资本运营公司、投资公司—企业”三层结构。国资委的一部分职责将转移到投资运营公司,由投资运营公司来负责企业重组、兼并与并购、公司证券发行等业务,国资委主要负责制度的建立、规则的制定以及对国有资本运营公司或投资公司的监管和考核。

  如果把目前的国企比作“运动员”,国资委比作“裁判员”和“教练员”的话,新一轮国资国企改革启动后,国资委的“裁判员”职能将进一步厘清,而国有资本运营、投资公司会成为相对独立的“教练员”。至于国企这个“运动员”,将引入市场化手段来激发其竞争活力。

  上海是中国地方国资国企重镇,存量规模仅次于央资央企。在此轮国企改革中,上海充当了“排头兵”。2014年,上海通过对金融业进行“混合所有制”改造,初步形成实物性国资和金融资产类国资的两大国资流动平台。其中,上海国际集团是改革的第一个对象。通过“清壳+转型”,剥离上海国际集团的企业经营者角色,承担单一的出资人角色,将上海国际集团打造成专业的国资投融资运营平台。2014年前11个月,上海累计盘活存量国有资产约800亿元。

  分类:国企改革的基础

  2014年12月22日,国务院国资委公布了2015年重点工作,其中就包括准确界定不同国有企业功能,稳妥、规范、有序发展混合所有制经济。

  国企分类是国企改革的基础,只有明确了如何对国企进行分类,才能在此基础上进一步展开改革,对不同类型的企业实行不同方式的监管。过去人们对国有企业有那么多的意见,很大一个原因就是国企的分类没搞好。有些国企从事的是公益性业务,如公交、邮政,国家对它们进行补贴是合情合理的;有些企业从事的是竞争性业务,就不宜由国家进行补贴了。但截至目前,官方、学界等还未对国企的分类达成共识。

  时间不等人,一些地方已经开始了实践尝试。自2013年12月17日上海打响国资国企改革“第一枪”之后,截至2014年9月19日,已有上海、广州、北京、江苏等17个省市发布了地方国资国企改革意见,呈现“遍地开花”态势。

  在天津和上海浦东两地的国资国企改革方案里,都将国有企业划分为竞争类、公共服务类和功能类三种类型。竞争类企业,以市场为导向,以企业经济效益最大化为主要目标,兼顾社会效益,努力成为国际国内同行业中最具活力和影响力的企业;公共服务类企业,主要是提供公共产品或公共服务,以确保城市正常运行和稳定、实现社会效益为主要目标;功能性企业,以完成战略任务或重大专项任务为主要目标,兼顾经济效益。不同类型的国有企业,不光是定位的不同,在所有制形式上,这些企业也将有不同的“安排”。

  上海市国资委已完成对所监管企业的具体分类,40多家公司中,大部分被划为竞争类企业,比如上汽集团、上海电气集团、光明食品集团;功能类企业有上海国盛集团、上海地产集团、上海申迪集团等;公共服务类企业有上海申能集团、上海申通地铁集团、上海久事公司、上海城投公司。

  相对而言,地方对国企进行分类比较容易,中央层面操作起来则较为困难,因为央企往往含有很多不同的业务板块,是一种“你中有我,我中有你”的局面。例如中石油,它的油气采集业务是功能性的,但是管道业务和终端加油站则是竞争性的。因此,更好的方法是按业务板块对企业进行划分,而不是对整个企业进行划分。如何对央企进行科学分类,可能还需要假以时日进行研究探索。

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